Die Schweizer Bundesverfassung: ein vielschichtiges Gebilde

Zweiundzwanzigstes Gespräch über das bedingungslose Grundeinkommen

Am 4. Oktober 2013 wurde die „Volksinitiative für ein bedingungsloses Grundeinkommen“ in Bern eingereicht, am 8. November 2013 wurde sie von der Bundeskanzlei für zustande gekommen erklärt. Was geschieht jetzt? Welchen Weg wird der Initiativtext gehen, bis er in einigen Jahren Volk und Ständen vorgelegt wird? – Ina Praetorius hat zu solchen Fragen Benjamin Märkli befragt . Er ist Unterrichtsassistent für Bundesstaatsrecht an der Universität St. Gallen und schreibt seine Doktorarbeit zum öffentlichen Recht. Bis Mai 2013 war er Präsident des St. Galler Jugendparlaments.

Benjamin Märkli

Ina Praetorius: Die Schweizer Bundesverfassung ist ein spezielles Gebilde. Für eine, die ihren Staatskunde-Unterricht nicht in der Schweiz, sondern in der Bundesrepublik Deutschland absolviert hat, ist sie nicht einfach zu verstehen. Während das deutsche Grundgesetz ein Text „aus einem Guss“ ist, hat die Schweizer Bundesverfassung sich allmählich entwickelt. Und sie wächst immer weiter. Kannst du in ein paar Sätzen die Besonderheit dieses Textes erklären?

Benjamin Märkli: Die Bundesverfassung ist ein vielschichtiges und historisch gewachsenes Dokument. Im Jahr 1999 erfuhr sie eine Totalrevision, die das Ziel einer Nachführung hatte: Die Bestimmungen wurden nach Möglichkeit vereinheitlicht und systematisch neu geordnet. Inhaltlich wollte man aber am bisherigen Gehalt der Verfassung nichts ändern. Deshalb ist die revidierte Bundesverfassung zwar – wie das deutsche Grundgesetz – redaktionell „aus einem Guss“. Sie musste aber weiterhin viele verschiedene Ziele, Strömungen und teils gegenläufige Tendenzen der alten Bundesverfassung von 1874 unter einen Hut bringen. Zudem wurde die Verfassung seit der Totalrevision von 1999 schon wieder einundzwanzigmal geändert. Das macht vor allem eines deutlich: Die Schweizer Bundesverfassung ist eine lebendige Verfassung, also eine, die laufend und relativ einfach angepasst werden kann. Sie dient als „Fechtboden der Politik“, um ein Wort des Verfassungsrechtlers und alt Ständerats René Rhinow aufzunehmen, und sie bietet aktuelle Lösungen für aktuelle Probleme. Dies im Gegensatz etwa zur amerikanischen Verfassung, die nur sehr schwer verändert werden kann und daher eher als historischer „Anker“ wirkt.

Ina Praetorius: Und nun macht sich also die „Volksinitiative für ein bedingungsloses Grundeinkommen“ auf den Weg durch die Schweizer Rechts- und Politiklandschaft. Was passiert jetzt mit diesem Initiativtext? Wie sollen wir uns die kommenden Jahre bis zur Abstimmung vorstellen?

Benjamin Märkli: Der Bundesrat hat ein Jahr Zeit, der Bundesversammlung einen Bericht, die sogenannte „Botschaft“, zur Initiative vorzulegen. Ausserdem wird er der Bundesversammlung einen Vorschlag für den eigentlichen Gültigkeitsbeschluss unterbreiten. Für diesen Gültigkeitsbeschluss gibt es Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen. So darf das zwingende Völkerrecht nicht verletzt werden, und die Initiative muss durchführbar sein.

Sobald die Initiative für gültig erklärt ist, beschliesst die Bundesversammlung, ob sie sie zur Annahme oder zur Ablehnung empfehlen möchte. Danach setzt der Bundesrat einen Termin für die Abstimmung fest. Initiativen stossen also weitreichende, oft langwierige politische Prozesse an. Die lange Dauer rührt daher, dass für jede Beratung umfangreiche Vorarbeiten nötig sind und überdies beide Parlamentskammern – Nationalrat und Ständerat – getrennt beraten.

Ina Praetorius: Und was ist mit anderen politischen und gesellschaftlichen Kräften, zum Beispiel Parteien, Gewerkschaften, Religionsgemeinschaften? Steht es ihnen frei, sich an der Debatte zu beteiligen oder nicht? Anders gefragt: erwartest du in den kommenden Jahren eine breite Meinungsbildung zum Thema Grundeinkommen, oder werden sich die verschiedenen Kräfte eher damit begnügen, kurz vor der Abstimmung die Ja- oder Neinparole auszugeben?

Benjamin Märkli: Der oben geschilderte Ablauf ist durch die Artikel 97 ff. des Parlamentsgesetzes fix vorgegeben. Variabel ist hingegen, ob der Bundesrat oder die Bundesversammlung der Initiative einen Gegenentwurf gegenüberstellen. Dies können sie im Zeitpunkt ihrer jeweiligen Beratungen tun. Dazu können sie Stellungnahmen beiziehen oder z.B. Vernehmlassungen durchführen, so wie es im regulären Prozess der Gesetzgebung möglich ist. Zudem kann das Initiativkomitee die Initiative zurückziehen, etwa wenn der Gegenvorschlag das Anliegen der Initiative bereits erfüllt.

Wenn hingegen kein Gegenvorschlag ausgearbeitet wird, wird nur über die Initiative abgestimmt, deren Text nicht mehr verändert werden kann. Bundesrat und Parlament arbeiten die erwähnte Botschaft respektive die Abstimmungsempfehlung aus, andere politische Kräfte kommen nicht zum Zug. Selbstverständlich können diese aber immer über die üblichen Kanäle, etwa die Medien, an der Debatte und am Abstimmungskampf teilnehmen. Der Punkt ist aber, dass sie dabei bloss „Jedermannsrechte“ haben, also nicht formell involviert sind. Da das Thema stark interessiert und polarisiert, bin ich sicher, dass es zumindest in dieser Form zu einer breiten Meinungsbildung kommen wird.

Ina Praetorius: In der Zeit der Unterschriftensammlung haben wir vom Initiativkomitee die Leute mit der Frage „Wollen Sie eine Debatte über das bedingungslose Grundeinkommen?“ zum Diskutieren und Unterschreiben animiert. Wir haben gesagt, dass sie, wenn sie unterschreiben, damit noch nicht ihre Zustimmung zum Grundeinkommen geben. Jemand, der unterschreibt, kann ja in der Volksabstimmung immer noch gegen die Initiative stimmen. Jetzt, da sie zustande gekommen ist, müssen wir diese Strategie wohl ändern? Oder wäre es legitim zu sagen: Die Initiative wird sowieso im ersten Anlauf keine Mehrheit bekommen, also geht es weiterhin bloss um Debatte, Philosophie, „Kulturimpuls“?

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Benjamin Märkli: Nun, da die Initiative zustande gekommen ist, geht es tatsächlich um mehr als nur Debatte. Falls an der Urne ein Ja resultiert, würde die Verfassung um eine verbindliche Vorschrift zum bedingungslosen Grundeinkommen ergänzt. Es würde damit eine staatsrechtliche Weiche gestellt, die zwingend befolgt werden muss. Aber auch die Folgen eines Neins in der Volksabstimmung wären – freilich eher auf der politischen als auf der rechtlichen Ebene – gewichtig. Der wirtschaftspolitische Diskurs wäre für einige Jahre vorgezeichnet, wenn die Bevölkerung dem Status Quo das Vertrauen ausspricht. Damit wären weitere Forderungen hin zum bedingungslosen Grundeinkommen für viele Jahre vom Tisch. Deshalb kann man jetzt nicht mehr sagen, es handle sich bloss um Bewusstseinsbildung und Kulturimpulse.

Allerdings liegt hier meiner Meinung nach ein etwas speziell gelagerter Fall vor. Während viele Initiativen eine konkrete Lösung für ein eng umgrenztes Problem vorsehen, möchte die Initiative zum bedingungslosen Grundeinkommen gleichsam ein neues Verfassungsprinzip einführen. Solche Prinzipien ordnen die Grundlagen des Staatsgefüges, sie haben einen hohen Abstraktionsgrad. Um die Regelung im Detail kümmert sich das Gesetzes- und Verordnungsrecht. Sogar bei einem Ja zum bedingungslosen Grundeinkommen wäre also erst der Grundsatzentscheid gefällt. Das Parlament müsste im Rahmen der Umsetzung diverse Gesetzes- und wohl auch Verfassungsbestimmungen einführen, anpassen oder aufheben. Alle diese Änderungen unterliegen wiederum dem fakultativen respektive obligatorischen Referendum. Das letzte Wort zum bedingungslosen Grundeinkommen wäre also auch mit einem Ja zur Initiative noch nicht gesprochen, und es wäre noch viel Raum für weitere Debatten.

Ina Praetorius: Das hört sich recht kompliziert an. Andererseits finde ich es auch beruhigend zu hören, dass nicht einmal eine Initiative, die auf eine grosse Änderung abzielt, Bestehendes einfach so aus den Angeln heben kann. In der bisherigen Diskussion um die Volksinitiative hiess es ja häufig, die Initiative sei in diesem Sinne „gefährlich“, weil sie darauf tendiere, das bisherige Sozialsystem durch etwas ganz Neues zu ersetzen. So wie du es darstellst, wäre das aber gar nicht möglich, weil jeder neue Verfassungsartikel – bzw. seine Umsetzung – sich ins Bestehende einfügen muss. Damit wäre der Anschluss ans bestehende Sozialgefüge, den zum Beispiel Ueli Mäder im 21. Gespräch zum bedingungslosen Grundeinkommen fordert, gewissermassen vorgezeichnet. Es ginge nur noch darum zu überlegen, wie und wo genau das Recht auf bedingungslose Sicherung der Existenz aller sich ins bestehende Sozialsystem am besten einfügen lässt?

Benjamin Märkli: Es kommt vor allem auf die Umsetzung an. Keine Verfassungsbestimmung steht aber alleine oder kann den absoluten Vorrang vor einer anderen Bestimmung beanspruchen. Im Gegenteil stehen alle Normen der Bundesverfassung nebeneinander und umreissen gemeinsam den Staat. Damit einander teilweise zuwiderlaufende Regeln einen tauglichen und verbindlichen Rahmen bilden können, müssen sie in praktische Konkordanz gebracht werden. Wenn die entgegenstehenden Normen im Rahmen der Umsetzung nicht aufgehoben werden, müsste das bedingungslose Grundeinkommen sich demnach ins Verfassungsgefüge einreihen. Gerade bei einem sehr offenen Initiativtext kann also nicht im Voraus gesagt werden, wie die Umsetzung schliesslich ausgestaltet sein wird. Nach ihrem Wortlaut fordert die Initiative lediglich, dass ein bedingungsloses Grundeinkommen einzuführen sei. Sie spricht sich nicht für eine der verschiedenen denkbaren Spielarten aus und schreibt keine bestimmte Umsetzung vor. Damit steht sie einer „schonenden“ Umsetzung nicht entgegen, die andere Elemente des Schweizer Sozialsystems mit einbezieht oder an sie anknüpft. Ohnehin sind Normtexte neben ihrem blossen Wortlaut zusätzlich nach einer Vielzahl von Elementen auszulegen, von denen keinem der Vorrang eingeräumt werden kann. Selbst die Meinung des Initiativkomitees oder die Argumente im Abstimmungskampf binden die Umsetzung nicht.

Ina Praetorius: Viele Leute sind ja mit dem Grundanliegen der Initiative einverstanden: nämlich damit, dass alle ein Recht auf eine gesicherte Existenz haben sollten. Meine Erfahrungen beim Unterschriftensammeln haben mir auch gezeigt, dass die „Bedürftigkeitsabklärungen“ im Rahmen des heutigen Sozialhilfesystems als demütigend und unwürdig empfunden werden. Das bedingungslose Grundeinkommen, wie es von uns Initiantinnen und Initianten bisher propagiert wurde, ist den meisten dennoch zu radikal. Für wie wahrscheinlich hältst du es, dass es zur Initiative einen Gegenvorschlag geben wird? Wie könnte ein solcher Gegenvorschlag so formuliert werden, dass er mehrheitsfähig ist und die Schweizer Gesellschaft dem Grundanliegen der angstfreien Existenz für alle näher bringt?

Benjamin Märkli: Die Antwort auf diese Frage hängt von inhaltlichen und von taktischen Überlegungen gleichermassen ab. Da nur der Bundesrat oder die Bundesversammlung – mithin zwei politische Gremien – einen Gegenvorschlag ausarbeiten können, kommt es einerseits darauf an, wie wahrscheinlich die Annahme der Initiative an der Urne ist. Andererseits stellt sich die Frage, wie der Bundesrat oder die Bundesversammlung zum Grundanliegen der Initiative stehen. Da ein Gegenvorschlag typischerweise weniger weit geht als die Initiative, erhöht er tendenziell die Chancen darauf, dass ein im Volk umstrittenes Anliegen verwirklicht wird. Oder der Gegenvorschlag kann versuchen, ein beim Volk beliebtes Anliegen nur in abgeschwächter Form einzuführen. Wenn man davon ausgeht, dass das bedingungslose Grundeinkommen sowohl beim Volk als auch im Bundesrat und der Bundesversammlung einen schweren Stand haben wird, erscheint ein Gegenvorschlag unwahrscheinlich. Aber auch wenn Bundesrat und Parlament der Initiative positiv gegenüberstehen, wäre ein Gegenvorschlag nicht nötig. Der Initiativtext ist ja sehr offen und muss ohnehin noch umgesetzt werden, so dass mit dem Gegenvorschlag kaum etwas gewonnen wäre, was nicht bereits die Initiative erlaubt.

Das bedingungslose Grundeinkommen kann ja ganz verschieden ausgestaltet werden: Wird es zum übrigen Einkommen hinzugerechnet? Wird im Gegenteil das übrige Einkommen auf das Grundeinkommen aufgerechnet oder verfällt dieses, falls jenes es übersteigt? Wird es als negative Steuer ausgestaltet? Ist der Betrag des Grundeinkommens – zum Beispiel 2.500 Franken – allein existenzsichernd? Oder soll er lediglich die Lebensführung der in den Tiefstlohnsegmenten Beschäftigten entlasten, zum Beispiel mit 500 Franken? Keine dieser Varianten wird vom Initiativtext ausgeschlossen, auch wenn ihr als Initiantinnen und Initianten in der Debatte ein bestimmtes Modell vorgeschlagen habt. Um die Vorstellung des bedingungslosen Grundeinkommens möglichst mehrheitsfähig zu machen, kann – in einem Gegenvorschlag oder in der Diskussion zur Umsetzung der Initiative – mit diesen Parametern gearbeitet werden. Die weitere Entwicklung ist freilich keine rein juristische Frage…

 Ina Praetorius: Danke für das Gespräch! Ich bin sehr gespannt, wie es weitergeht mit dem Grundeinkommen…

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Ein Kommentar

  1. Hat dies auf Walter Friedmann rebloggt und kommentierte:
    BGE 22

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